Próg wyborczy (inaczej próg ustawowy, próg zaporowy, klauzula zaporowa) jest jednym z elementów formuły wyborczej. Przez próg ustawowy rozumie się taką normę prawną, która uzależnia dopuszczenie do udziału w podziale mandatów (w ogóle lub na danym poziomie ich podziału) od uzyskania określonego poparcia lub spełnienia innych kryteriów. Wymagane poparcie, najczęściej wyrażone jako minimalny odsetek ważnie oddanych głosów, może zostać określone w odniesieniu do każdego okręgu lub w odniesieniu całego obszaru na którym przeprowadzane są wybory, co będzie niosło za sobą różne konsekwencje. Można również spotkać wartość progu ustawowego określonego liczbą głosów – takie rozwiązanie stosowano we Włoszech do roku 1992. Inne kryteria mogą dotyczyć systemów wykorzystujących różne poziomy alokacji mandatów – w ich wypadku udział w podziale mandatów na danym (wyższym) poziomie może być uzależniony nie tylko od uzyskania określonego poparcia (np. wyrażanego przez minimalny odsetek ważnie oddanych głosów), ale też przez liczbę mandatów uzyskanych na innym (niższym) poziomie¹. Jako przykład można również podać system wyborczy zastosowany w wyborach do Sejmu RP I Kadencji (w roku 1991), w którym udział w podziale mandatów z listy krajowej uzależniony został od uzyskania przez listy okręgowe powiązane z listą krajową przynajmniej 5% ważnie oddanych głosów lub uzyskania mandatów w przynajmniej 5 okręgach.

Duże znaczenie ma odniesienie progów zaporowych do całego obszaru, na którym przeprowadzane są wybory (z taką sytuacją mieliśmy i mamy do czynienia w Polsce w wyborach do Sejmu RP od roku 1993) lub do poziomu każdego okręgu wyborczego z osobna (czego modelowym przykładem są wybory parlamentarne w Hiszpanii²). O ile w obu przypadkach celem zastosowania progów zaporowych jest eliminacja z udziału w podziale mandatów ugrupowań o niskim poparciu, w tym ugrupowań skrajnych, a co za tym idzie – wzmocnienie tendencji dośrodkowych systemu oraz stabilności wyłonionych instytucji (w tych akurat przypadkach – izb niższych parlamentów), to będzie działo się to w różny sposób. O ile w obu przypadkach ugrupowania o niskim poparciu zostają wykluczone z udziału w podziale mandatów, to w wypadku, gdy wyborcy danego ugrupowania nie są rozproszeni równomiernie, ale można wskazać ich skupiska – prawdopodobnie zostanie wyeliminowane z udziału w podziale mandatów wyłącznie w wypadku progu na poziomie całościowym, natomiast próg zaporowy na poziomie okręgów może w kilku przypadkach przekroczyć. W wypadku Hiszpanii próg 3% na poziomie okręgów nie wpływa na szanse ugrupowań regionalnych na dostanie się do parlamentu – w „swoich” okręgach przekraczają go bez problemu. Stosowanie progów zaporowych na poziomie okręgu służyć może właśnie dopuszczeniu do funkcjonowania w danej przestrzeni życia politycznego (w tym wypadku aktywności na płaszczyźnie parlamentarnej) reprezentantów ugrupowań regionalnych, co może mieć szczególne znaczenie w państwach zróżnicowanych etnicznie i kulturowo.

Progi zaporowe różnicuje również ich jednorodność lub stopniowalność. Ta ostatnia jest uznawana za innowację wprowadzoną w Europie Środkowej i Wschodniej w trakcie transformacji systemowej przeprowadzanej w ostatniej dekadzie XX wieku³. Jednorodność oznacza w tym miejscu stosowanie identycznych progów wyborczych dla każdego uczestnika wyborów bez względu na formułę komitetu lub innego ciała wystawiającego kandydatów, natomiast stopniowalność oznacza zróżnicowanie poziomu progu zaporowego ze względu na charakter podmiotu zgłaszającego kandydatów, zgodnie z założeniem, że podmioty będące koalicjami (porozumieniami) dwóch lub większej liczby ugrupowań powołanymi w celu przekroczenia progu ustawowego, co byłoby niemożliwe (lub mało prawdopodobne) w wypadku gdyby każdy z tych podmiotów startował oddzielnie, zostają zobowiązane do przekroczenia wyższego progu zaporowego. Przykładem zastosowania stopniowalnego progu zaporowego są wybory do Sejmu RP od roku 1993 (5% dla komitetów partii politycznych (KW) i komitetów wyborców (KWW) oraz wyższym – 8% - dla komitetów koalicji partii politycznych (KKW)) jak również wybory węgierskiego Zgromadzenia Narodowego (po nowelizacji w roku 2012, do udziału w podziale mandatów na poziomie ogólnopaństwowym (93 mandaty) są uprawnione listy partii politycznych, które przekroczyły 5% ważnie oddanych głosów, natomiast w przypadku zgłoszenia wspólnych list przez większą liczbę ugrupowań wysokość progu ten ulega podwyższeniu – do 10% w wypadku wspólnej listy dwóch ugrupowań oraz 15% w wypadku 3 lub większej liczby ugrupowań).

W niektórych systemach stosuje się możliwość zwolnienia określonych ugrupowań z obowiązku przekroczenia progu wyborczego. Przykładem są polskie wybory do Sejmu, w których Komitety Wyborcze Wyborców zrzeszonych w organizacjach mniejszości narodowych są uprawnione do zwolnienia z obowiązku przekroczenia progu. Wbrew często powtarzanej, obiegowej opinii – nie dotyczy to tylko mniejszości niemieckiej ale wszystkich mniejszości narodowych w Polsce.

Poziom deformacji wynikającej z zastosowania progów zaporowych może być bardzo różny. W sytuacji, gdy jego wysokość nie przekracza poziomu efektywnego progu naturalnego w okręgach, skutki jego zastosowania powinny być ograniczone, przynajmniej z punktu widzenia ugrupowań o podobnym poparciu w całym kraju. Z drugiej strony – jeśli wysokość progu zaporowego jest wyższa niż poziom progów naturalnych w okręgach, można oczekiwać, że efekt deformacyjny spowodowany przez ten próg będzie wysoki. Należy przy tym pamiętać, że w praktyce wybory proporcjonalne przeprowadza się najczęściej w okręgach o różnej wielkości, w których wysokości progów naturalnych są, siłą rzeczy, zróżnicowane.

Stosowanie progów zaporowych, niezależnie od ich odniesienia do całości obszaru wyborczego lub do poszczególnych okręgów wyborczych, wywołuje dwojakie konsekwencje. Po pierwsze wpływają one na mechanizm rozdziału mandatów między poszczególne ugrupowania przez ewentualną eliminację części ugrupowań i zaprezentowanych przez nie list, co należy określić jako mechaniczny efekt stosowania progów zaporowych. Drugi efekt (czy też drugi zbiór efektów) odnosi się do postaw wyborców wobec możliwej perspektywy nieosiągnięcia wymaganego prawnie poparcia przez ugrupowania, na które potencjalnie planowaliby oddać swój głos – i ten efekt można nazwać efektem psychologicznym. Ugrupowanie stojące przed ryzykiem nieprzekroczenia progu zaporowego jest narażone na poniesienie dodatkowego kosztu – część wyborców, obawiając się, że ich głosy zostaną „zmarnowane” w wypadku ich oddania na ugrupowanie najbliższe ich poglądom, ale mogące nie przekroczyć progu zaporowego, może zagłosować (nawet jeśli oznacza to oddanie głosu częściowo niezgodnie z własnymi poglądami) na inne ugrupowanie, które ma większą szansę (lub pewność) przekroczenia progu zaporowego⁴. Tym samym ugrupowanie zagrożone nieprzekroczeniem progu zaporowego „traci podwójnie” - z jednej strony ponosi skutki mechaniczne działania progu zaporowego, z drugiej natomiast ponosi dodatkowo koszty efektu psychologicznego, który uprawdopodabnia nieosiągnięcie przez dane ugrupowanie wymaganego progiem zaporowym poparcia. W polskiej praktyce wyborczej za przykład ugrupowania, które znalazło się w takiej sytuacji mogą zostać większość formacji tworzonych przez Janusza Korwin-Mikke oraz, m.in. koalicja Zjednoczona Lewica w wyborach do Sejmu RP w roku 2015.

Progi zaporowe mogą przyjmować różne wartości, przy czym każdorazowo ich określenie (lub pozostawienie na niezmienionym poziomie) należy traktować jako decyzję polityczną. W praktyce stosuje się bardzo zróżnicowane wysokości progów ustawowych – od progu na poziomie 0,67% w wyborach do izby niższej Parlamentu Holandii, który ma bardzo znikomy wpływ na ostateczny podział mandatów (wszystkie 150 mandatów jest rozdzielanych w jednym, ogólnopaństwowym okręgu wyborczym, więc nominalny próg naturalny T_N oraz próg zaporowy są prawie równe – odpowiednio 1/151 * 100% oraz 1/150 * 100%) do poziomu 10% w wyborach w Turcji (co miało uniemożliwić uzyskanie reprezentacji parlamentarnej przez mniejszość kurdyjską) czy 12% na poziomie okręgu wyborczego w wyborach do szwedzkiego Riksdagu. W wypadku progów stopniowalnych praktyka również podaje różne rozwiązania – w Polsce są to progi (w wyborach do Sejmu RP) 5% dla Komitetów partii oraz wyborców oraz 8% dla koalicji partii, we wspomnianym wcześniej systemie wyborczym do parlamentu węgierskiego próg zaporowy wynosi 5%, 10% lub 15% w zależności od liczby podmiotów wystawiających wspólne listy (listy jednego podmiotu, wspólne listy dwóch podmiotów, wspólne listy trzech i więcej podmiotów), natomiast w wyborach do Izby Poselskiej Republiki Czeskiej (izby niższej parlamentu) funkcjonowały, do ostatnich zmian wprowadzone reformą z roku 2006 progi 5% dla ugrupowania startującego samodzielnie, 10% dla koalicji dwóch partii, 15% - dla trzech oraz 20% dla koalicji 4 lub więcej ugrupowań⁶.

Zastosowanie progów zaporowych ma dodatkowe znaczenie dla tych metod wyborczych, które nie spełniają warunku monotoniczności ze względu na liczbę partii dopuszczonych do udziału w podziale mandatów – czyli metod kwotowych, które są narażone na wystąpienie paradoksu nowego stanu. W takiej sytuacji, ugrupowanie dopuszczone do udziału w podziale mandatów ze względu na spełnienie normy prawnej określającej próg zaporowy uzyskałoby w okręgu wyborczym więcej mandatów w momencie, gdyby próg zaporowy nie został zastosowany. Ryzyko wystąpienia paradoks nowego stanu nie dotyczy metod dzielnikowych, które zawsze spełniają wspomniany warunek monotoniczności. Zjawisko to zostało już opisane w rozdziale poświęconym formułom wyborczym .

W praktyce, efekt zastosowania progów zaporowych o konkretnej strukturze oraz wysokości jest zależny od wielu czynników jak struktura okręgów wyborczych i wynikająca z niej wysokość poszczególnych progów naturalnych oraz – rzecz jasna – rozkład poparcia między poszczególnymi ugrupowaniami. Każdorazowe ich zastosowanie – poza wspomnianymi konsekwencjami mechanicznymi oraz psychologicznymi – wpływa również na zachowanie instytucjonalnych aktorów w procesie wyborczym. Ugrupowania, którym grozi nieprzekroczenie progu wyborczego prawdopodobnie będą szukały możliwości zawarcia porozumień pozwalających na uniknięcie tego ryzyka⁷. Takie działanie należy uznać za racjonalne, choć możliwe jest również występowanie w procesie wyborczym ugrupowań wystawiających kandydatów, mimo pełnej świadomości, że przekroczenie przez nie progów zaporowych nie jest możliwe. Może mieć to miejsce szczególnie w sytuacji, gdy udział danego ugrupowania w procesie wyborczym nie ma na celu realnej walki o objęcie mandatów, ale ma służyć innym celom – np. wypromowaniu lidera lub wprowadzeniu konkretnego tematu do debaty publicznej. Ostatecznie, progi zaporowe mogą mieć zarówno niewielki bezpośredni wpływ na wynik wyborów – np. w sytuacji, gdy wszystkie liczące się na scenie politycznej ugrupowania wystawiające kandydatów osiągają wyniki znacznie przekraczające wysokość progu zaporowego (choć może działać wtedy efekt pośredni progów zaporowych w postaci doprowadzenia do konsolidacji głównych ugrupowań na scenie politycznej). Z drugiej strony, szczególnie w wypadku, gdy któreś z ugrupowań startujących w wyborach nie osiąga poparcia wymaganego progiem zaporowym, jednak zdobywa niewiele niższą liczbę głosów, spowodowany tym samym poziom deformacji może być znaczący. W tabeli 41. zawarto zbiorcze zestawienie symulacji wyników wyborów do Sejmu RP w okręgach wyborczych, z wykorzystaniem wyników głosowania z lat 1993-2015, dla czterech analizowanych metod wyborczych w wariantach bez progów zaporowych oraz z progami zaporowymi zgodnymi z zastosowanymi w danej elekcji (każdorazowo oznacza to 5% dla komitetów partii politycznych i komitetów wyborców oraz 8% dla komitetów koalicji partii politycznych). Dla symulacji odnoszącej się do wyników z lat 1993 oraz 1997 pominięto mandaty rozdzielane na poziomie ogólnopaństwowym. Obliczona każdorazowo różnica w liczbie mandatów uzyskanych w wyborach z progiem zaporowym oraz bez niego została wyrażona jako wartość bezwzględna, stąd sumę różnic należy rozumieć jako sumę zmian, nie jako liczbę mandatów, która uległa przesunięciu między komitetami. Wyniki przedstawiono jedynie dla tych komitetów, które przynajmniej w jednym analizowanym wariancie uzyskały przynajmniej jeden mandat. Nie zostały przeanalizowane wyniki wyborów w latach 1989 oraz 1991, w pierwszym wypadku – ze względu na zastosowanie całkowicie odmiennej formuły wyborczej oraz fakt, że wybory te nie spełniały warunków niezbędnych do uznania ich za wolne, w drugim natomiast ze względu na niezastosowanie progów zaporowych w tych wyborach (do rozdziału mandatów w okręgach wyborczych – na poziomie listy krajowej próg funkcjonował). O ile, zdaniem autora, zasadne jest przeprowadzenie symulacji wykorzystujących wyniki głosowania w wyborach, w których zastosowano progi ustawowe również dla sytuacji, w której progi te nie by nie występowały, to działanie odwrotne pozbawione jest uzasadnienia. Brak zastosowania progów zaporowych na poziomie okręgów w wyborach w roku 1991 warunkował przyjęcie konkretnych strategii przez poszczególnych aktorów wyborczych, które nie musiały zakładać uzyskania określonego poparcia na poziomie 5% lub wyższym. Przeprowadzona symulacja ma uzasadnienie, gdyż w wypadku zastosowania progów ustawowych są one brane pod uwagę przy tworzeniu strategii poszczególnych aktorów politycznych, co nie oznacza, że każdemu z nich udaje się osiągnąć zaplanowany cel, można jednak założyć, że przyjęte założenia nie są sprzeczne z tymi, które miałyby zastosowanie w wypadku, gdyby progi zaporowe nie zostały zastosowane – trudno sobie wyobrazić, żeby poszczególne ugrupowania przestały wtedy dążyć do maksymalizacji wyniku wyborczego i obniżyły planowany cel wyrażony udziałem danego ugrupowania w zbiorze ważnie oddanych głosów.

Opracowanie: Maciej Onasz, na podstawie: Onasz Maciej, Inżynieria wyborcza w Polsce od roku 1989, Łódź 2017.