Struktura okręgów wyborczych
Czym jest okręg wyborczy?
Jednym z podstawowych elementów tworzących dany system wyborczy oraz decydujących o efektach jego funkcjonowania w praktyce jest podział terytorium państwa (lub innego - np. województwa w przypadku wyborów do Sejmiku) na okręgi wyborcze.
W najprostszym ujęciu, przez okręg wyborczy rozumiana jest
wydzielona część obszaru na którym przeprowadzane są wybory do ciała kolegialnego, na którym następuje
agregacja głosów oraz
rozdysponowanie mandatów. Czasami okręgi nie pełnią tej ostatniej funkcji – dzieje się tak np. w wyborach do Parlamentu Europejskiego, w których obszar Polski jest podzielony na 13 okręgów wyborczych, jednak nie służą one podziałowi mandatów między ugrupowania (ten odbywa się na poziomie ogólnopolskim).
Funkcje okręgów wyborczych
Podział obszaru na którym przeprowadzane są wybory pełni kilka funkcji:
- Umożliwienie proporcjonalnej reprezentacji różnych regionów w składzie ciała wybieranego, co ma szczególne znaczenie w przypadku konfliktu między centrum a peryferiami.
- Redukcja oferty wyborczej (liczby kandydatów) przedstawianej bezpośrednio każdemu wyborcy, dzięki czemu ma on większą możliwość poznania przedstawionej mu oferty i dokonania wyboru zgodnego ze swoim interesem oraz poglądami.
- Determinowanie faktycznego poziomu proporcjonalności systemu wyborczego i wpływanie na ostateczny efekt funkcjonowania formuły wyborczej. Można stwierdzić, że o ile przeformułowanie wyników głosowania w okręgu na wyniki wyborów jest zależne wprost od zastosowanej formuły wyborczej, to przeformułowanie wyniku głosowania na poziomie całości wybieranego ciała na całościowy wynik wyborów jest w pierwszej kolejności zależne od struktury okręgów wyborczych.
Podział okręgów wyborczych
Okręgi wyborcze dzieli się po pierwsze na takie, w których następuje podział mandatów między ugrupowania polityczne oraz te, w których ten podział nie następuje.
Jeśli w okręgach są rozdzielane mandaty, dzieli się je z uwagi na liczbę mandatów przeznaczonych do podziału w danym okręgu. Podstawowym rozróżnieniem jest podział na jednomandatowe okręgi wyborcze (tzw. JOW) oraz wielomandatowe okręgi wyborcze (WOW).
Wśród funkcjonujących okręgów wielomandatowych występują zarówno okręgi dwumandatowe oraz trzymandatowe, jak i okręgi, w których do rozdysponowania przeznaczono wszystkie mandaty (co np. w wyborach do izby niższej parlamentu Holandii oznacza okręg 150-mandatowy, a w Izraelu okręg 120-mandatowy). Zastosowanie okręgu obejmującego cały kraj umożliwia uzyskanie bardzo proporcjonalnego podziału mandatów względem wyników głosowania.
Do opisu okręgów wyborczych często stosuje się określenia takie jak „małe”, „średnie” czy „duże” okręgi wyborcze. Nie ma jednej, powszechnie stosowanej zasady pozwalającej odróżnić te pojęcia i ich znaczenie. Niewątpliwie jednak, jak wskazuje np. P. Uziębło, „okręgi, które obejmują mniej niż kilkanaście mandatów, w istotny sposób wpływają na pojawiające się deformacje, które rosną wraz ze zmniejszającą się liczbą takich mandatów w nich obsadzanych”¹.
W przypadku wyborów proporcjonalnych, większe okręgi wyborcze (to znaczy: im więcej mandatów jest w każdym z okręgów) pozwalają na uzyskanie wyniku wyborczego bardziej odpowiadającego wynikom głosowania.
W wyborach w Polsce stosowane były i są okręgi wyborcze bardzo różnej wielkości. Między innymi okręgi jednomandatowe (np. w wyborach do Senatu od roku 2011 czy w wyborach do rad małych gmin) przez okręgi z kilkoma mandatami (np. okręgi od 1 do 5 mandatów, które stosowano wcześniej w małych gminach), okręgi, które można nazwać średnimi (większość okręgów w wyborach do Sejmu) aż po okręgi, w których dokonywany jest podział wszystkich mandatów (okręg ogólnokrajowy w wyborach do Parlamentu Europejskiego).
W jaki sposób tworzy się okręgi wyborcze?
W praktyce stosuje się różne modele podziału obszaru na którym przeprowadzane są wybory na okręgi wyborcze. Pierwszą możliwością jest podział na jednostki równe (przez co należy rozumieć równość w ramach przyjętego marginesu) pod względem określonego kryterium (np. liczba mieszkańców lub osób uprawnionych do głosowania) – jest to charakterystyczne w przypadku wyborów przeprowadzanych wedle formuły większościowej (np. wybory do niższej izby parlamentu we Francji oraz wybory samorządowe w Polsce w gminach do 40 tys. mieszkańców w roku 1990 i 1994 oraz w gminach nie będących miastami na prawach powiatów w roku 2014). Drugą możliwością, właściwą głównie dla wyborów proporcjonalnych, jest podział obszaru na jednostki o różnej wielkości. Najczęściej stosowaną i najprostszą, a przy tym budzącą względnie niewielkie kontrowersje, metodą takiego podziału jest jego oparcie o podział administracyjny obszaru na którym przeprowadzane są wybory. Najwyraźniej widać to na przykładzie wyborów do parlamentów poszczególnych państw, jednak może mieć to również zastosowanie w innych systemach wyborczych - w Polsce w wyborach do Parlamentu Europejskiego podstawą ustalenia struktury okręgów jest podział na województwa (w praktyce okręg obejmuje obszar województwa - 7 z 13, kilku województw - 4 lub części województwa - 2) a w wyborach do organów samorządu terytorialnego: okręgi w wyborach do Sejmików tworzy się z uwzględnieniem struktury powiatów (oraz miast na prawach powiatów), w wyborach do rad powiatów – struktury gmin, a w wypadku gmin – jednostek pomocniczych gminy. Liczba mandatów powinna być wtedy zależna od przyjętego kryterium (np. liczby mieszkańców lub uprawnionych do głosowania, możliwe jest również zastosowanie podziału zależnego od liczby faktycznie oddanych głosów). Odmienną możliwością jest odstąpienie od podziału na okręgi wyborcze w wypadku zastosowania okręgu, w którym dystrybuowane są wszystkie mandaty. Wskazane metody mogą ponadto występować w różnych kombinacjach, w szczególności w systemach wyborczych, w których występują różne poziomy podziału mandatów.
Manipulacje wykorzystujące okręgi wyborcze
Malapportionment
Zapewnienie idealnej równości materialnej wyborów, również na etapie podziału obszaru na którym przeprowadzane są wybory, jest w praktyce niemożliwe. Wynika to wprost z faktu niepodzielności mandatów (nie istnieje możliwość przypisania okręgowi, jak też ugrupowaniu lub kandydatowi, części mandatu).
Niestety, w praktyce zdarza się, że liczba mandatów przypisana do poszczególnych okręgów jest niezgodna z przyjętymi zasadami. W konsekwencji – w części okręgów wybranych jest zbyt wielu (lub zbyt mało) przedstawicieli w stosunku do tego, ilu powinno się wybierać (biorąc pod uwagę przyjęte kryterium – np. liczbę mieszkańców). Takie zjawisko nierównej reprezentacji określane jest terminem malapportionmentu. Może mieć ono różne przyczyny, np. może wynikać z braku aktualizacji liczby mandatów w poszczególnych okręgach w odpowiedzi na zmiany demograficzne i migracje ludności. Z takim problemem mamy np. obecnie do czynienia w przypadku wyborów do Sejmu RP.
Przeciwdziałać mu można m.in. przez przekazanie ustalania liczby mandatów w okręgach ciałom niezależnym (eksperckim) lub przez nałożenie na organy odpowiedzialne za ustalenie liczby mandatów w okręgach prawnego obowiązku dokonywania aktualizacji we wskazanych odstępach czasu.
Gerrymandering
Specyficzną formą manipulacji wyborczej, wykorzystującej okręgi wyborcze, jest gerrymandering. Polega on na celowym ukształtowaniu granic okręgu wyborczego w taki sposób, że przewidywana struktura poparcia w ramach okręgu skutkuje zapewnieniem osiągnięcia pożądanego przez wyniku wyborów. Nazwa ta pochodzi od nazwiska gubernatora stanu Massachusetts Eldbridge Gerry’ego, który w roku 1812 podpisał ustawę zmieniającą strukturę okręgów wyborczych w taki sposób, że jednemu z nich nadano kształt przypominający salamandrę. Był to przykład manipulacji, dzięki której przedstawicielom Partii Liberalno-Demokratycznej (do której należał Gerry) miano zapewnić zwycięstwo w większej liczbie okręgów wyborczych. Zjawisko gerrymanderingu stanowi realne zagrożenie dla zachowania równości wyborczej, a w konsekwencji może prowadzić do utraty zaufania wyborców do procesu wyborczego.
Przeciwdziałać mu można m.in. przez przekazanie ustalania granic okręgów wyborczych lub wnioskowania o ich zmiany ciałom niezależnym (eksperckim) lub spluralizowanym.
Specyficzny rodzaj gerrymanderingu stanowi tzw. „gerrymandering za porozumieniem stron” występujący np. w Stanach Zjednoczonych Ameryki, gdzie dwie dominujące siły polityczne – Partia Demokratyczna oraz Partia Republikańska – są gwarantami zachowania funkcjonującego podziału na okręgi dającego korzyści obu ugrupowaniom przez istnienie okręgów dla nich bezpiecznych (tzw. „twierdz”), co prowadzi do utrwalenia dominacji obu podmiotów na amerykańskiej scenie politycznej i utrudnia przebicie się innym siłom politycznym².
Opracowanie: Maciej Onasz, na podstawie: Onasz Maciej, Inżynieria wyborcza w Polsce od roku 1989, Łódź 2017.
Udostępnij
